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| Gesetze im Internet Ist das Recht noch für alle zugänglich? von André Störr (info)
Vor etwa 15 Jahren entwickelte die bundeseigene Juris GmbH eine EDV-basierte juristische Rechtsquellen- und Urteilsdatenbank, die seither professionell vermarktet wird. Was als Datenträger basierende Lösung begann, ist inzwischen längst als Online-Angebot unter der Marke „juris-online“ verfügbar. Dazu haben sich mehr als ein halbes Dutzend weiterer kommerzieller Datenbankanbieter etabliert, die gegen Monatsgebühr den Zugang zu prall gefüllten juristischen Datenbanken anbieten. Die klassischen Printverlage haben längst aufgeholt und bieten ihrerseits ganze Portale mit juristischen Fachinformationen an, die teilweise die Printmedien ergänzen, sie zuweilen aber bereits ersetzen. Neben diesen professionellen und kostenpflichtigen Internetangeboten für die Fachwelt finden sich im WWW ungezählte unentgeltliche juristische Informationsangebote. Neben tausenden Anwaltsseiten, die kostenlose Rechtsinformationen als Marketinginstrument bereit halten, lässt sich über die gängigen Suchmaschinen mit geringem zeitlichen Aufwand das Grundgesetz ebenso vollständig abrufen, wie die Straßenreinigungsgebührensatzung der Stadt Ingolstadt. Auf den Internetseiten der obersten Bundesgerichte lassen sich die Urteile dieser Gerichte im Volltext nachlesen. Seit November 2005 findet sich nunmehr unter der Domain www.gesetze-im-internet.de ein kostenloser Zugriff auf sämtliche der ca. 5000 Gesetze und Rechtsverordnungen des Bundes. Das Projekt entstand im Rahmen der „E-Government-Initiative BundOnline 2005“[Fn1] der Bundesregierung und wird von der bundeseigenen Juris-GmbH und dem Bundesministerium der Justiz betreut. Dieses Angebot ermöglicht einen bisher nie da gewesenen, umfassenden, ständig aktualisierten Zugang zu Rechtsquellen und damit einen Komfort, den das bisherige Standardwerk, die 30bändige Loseblattsammlung „Das Deutsche Bundesrecht“ des Nomos-Verlags, nicht annähernd bieten kann. Im Pressetext des Bundesjustizministeriums heißt es, das Projekt sei ein „wichtiger Bestandteil der Verwaltungsmodernisierung“. Mit der neuen Datenbank soll es jedem Bürger möglich sein, schnell und einfach auf die Rechtstexte zugreifen zu können, von jedem beliebigen Ort aus, soweit ein Anschluss an das Internet gegeben ist. Es ist damit einfacher als je zuvor, das Recht aufzusuchen und den Entstehungsprozess der Rechtsquellen tagesaktuell zu verfolgen. So findet sich im Internet ein Zugang zu den Bundestagsdrucksachen ebenso wie zu den Protokollen der Parlamentsdebatten. Vor diesem Ausgangsbefund erlebt das Recht eine
bisher nicht gekannte „Vergesellschaftung“. Was bisher
allein in Gerichtsbibliotheken und rechtswissenschaftlichen Spezialbibliotheken
verfügbar war, kann nunmehr zu einem erheblichen Teil über
das frei zugängliche, freilich im Einzelnen nicht immer unentgeltlich
nutzbare, Internet erfahren werden. Zugang zum Internet Technisch bereitet der Zugang zum Internet heute in unseren Breiten kaum mehr ein Problem. Für 2005 wurde ermittelt, dass immerhin schon 43 % der Menschen in Deutschland unmittelbar über einen Internetanschluss verfügen[Fn3] und 57,9 % (etwa 37,5 Mio Menschen) das Internet nutzen.[Fn4] Hinzu kommt, dass Internetzugänge in öffentlichen Einrichtungen, insbesondere in Öffentlichen und Wissenschaftlichen Bibliotheken, inzwischen flächendeckend bereitgehalten werden. Und selbst Krankenhäuser bieten ihren Patienten inzwischen drahtlose Netzwerke (W-LAN) zur Anbindung in das Internet vom Krankenbett aus an.[Fn5] Das Problem des Zugangs zum Internet und damit
zu den dort vorgehaltenen Informationsangeboten ist also kein Technisches,
sondern vielmehr ein Soziales. Dagegen ist die weitere soziale Barriere –
die hier so genannte intellektuelle – schwerer zu überwinden.
Dabei besteht diese Barriere nicht etwa, weil für den Zugang
zum Internet eine besondere intellektuelle Kompetenz benötigt
wird. Die Zeiten, da der Gebrauch des Internets noch vertiefte Kenntnisse
in UNIX erforderte, sind seit mehr als einem Jahrzehnt vorbei. Die
heute verfügbare Benutzeroberfläche, die einfach zu bedienenden
Suchmaschinen lassen die Benutzung des Internets beinahe intuitiv
erscheinen. Es ist also nicht das Vermögen, sich auf die Anforderungen
einzulassen, als vielmehr die Bereitschaft zu einer solchen Einlassung,
die beschränkend wirkt. Dies mag man durchaus als „technikscheu“
bezeichnen, der Einzelne ist aber nicht verpflichtet, diese Scheu
zu überwinden. Zudem gibt es auch für eine gewollte Nutzungsverweigerung
durchaus plausible Argumente. So kann zum Beispiel die Frage nach
dem Datenschutz, einer der zentralen Schutzbereiche des als Grundrecht
geschützten Persönlichkeitsrechts, aus gutem Grund zu
einer bewussten Entscheidung gegen die Internetnutzung führen.
Auch hat sich der Staat inzwischen Zugriffsmöglichkeiten auf
Verbindungs- und Kommunikationsdaten gesichert[Fn7],
die den Einzelnen dazu bringen können, auf den Zugang zum Internet
zu verzichten, um sich einer übermäßigen staatlichen
Kontrolle zu entziehen. Entwicklung der Verfügbarmachung von Rechtsinformationen Dabei gibt es eine klare Tendenz gerade im Rechtsbereich, das Internet zunehmend als Plattform zu nutzen. Das „Gesetz über die Verwendung elektronischer Kommunikationsformen in der Justiz“[Fn9] aus dem Jahr 2005 stellt diesbezüglich einen Meilenstein dar. Mit diesem Gesetz wurde der Weg geebnet, elektronische Kommunikationsformen im Rechtsverkehr rechtswirksam zu verwenden, indem eine elektronische Signatur eingeführt wurde. Die Entwicklung geht weiter: Die Handelsregister sollen künftig in elektronischer Form geführt werden, der Bundesanzeiger hat einen eigenständigen Internet–Ableger und sogar die amtlichen Aushänge in den Gerichten, die sich bisher an der lokalen Gerichtstafel fanden, können nunmehr wirksam im Internet erfolgen (§ 1006 ZPO n.F.). Die Möglichkeit, auf das aktuelle Bundesrecht online zuzugreifen, wurde schon eingangs erwähnt. Dies alles sind Nutzungsmöglichkeiten, die neben die bisherigen Möglichkeiten treten und Nutzern kostengünstige und vor allem schnelle Informationszugriffe erlauben, ohne den herkömmlichen Zugriff auszuschließen. Die 42,1 % der Deutschen, die bisher das Internet
nicht nutzen[Fn10],
verlieren demnach keine rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten
oder gar Rechtspositionen. Doch scheint die Entwicklung gegen die
große Minderheit der (noch) Internetverweigerer gerichtet
zu sein. Die Umsatzsteuervoranmeldungen an die Finanzverwaltung
haben inzwischen ebenso wie die Umsatzsteuerjahresmeldungen und
die Lohnsteuerjahresmeldungen ausschließlich auf elektronischem
Wege via Internet zu erfolgen. Unter der Domain www.unternehmensregister.de
soll ab 2007 eine zentrale Informationsplattform für alle von
Rechts wegen veröffentlichungspflichtigen Unternehmensangaben
aufgebaut werden. Wer dann nicht für einen Zugang zum Internet sorgt, könnte in Zukunft tatsächlich von wesentlichen Teilen der Rechtsinformation abgeschnitten sein. Davor schützen derzeit noch Art. 82 des Grundgesetzes, der vorschreibt, dass Gesetze im Bundesgesetzblatt und nicht etwa auf der Homepage www.bundesgesetze.de verkündet werden und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das die Publikation der Gesetze als die tatsächliche Ermöglichung des Zugangs zu einem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Gebot erklärt.[Fn12] Andererseits wird zu Recht darauf verwiesen, dass sich die staatliche Verwaltung und der Gesetzgeber der technischen Entwicklung nicht verschließen können und darum das Internet in alle Bereiche hoheitlichen Handelns einbeziehen muss.[Fn13] Grenzen ergeben sich allerdings, wo diese Einbeziehung des Internets durch die öffentliche Verwaltung zu einem Nutzungszwang führt.[Fn14] Problem der langfristigen Verfügbarmachung von elektronischen (Rechts-) Informationen Ein wichtiges, wenn nicht das zentrale Problem bei der Beurteilung des Zugangs zum Recht wird dabei meist übersehen. Publikationen im Internet, ob offiziell oder privat, sind im besonderen Maße dem eigentlichen Kernproblem elektronischer Informationsangebote ausgesetzt, dem Problem der Sicherung und Verfügbarhaltung der Information. Ein Grunddilemma des Internet ist es, dass Informationen permanent in großen Mengen verloren gehen, indem die Inhalte aus Datenspeichern der Server gelöscht werden. Eine Information ist so unter Umständen schwer zurück zu verfolgen. Es gibt keine Sicherheit, dass eine Information auch noch nach 12 Monaten oder gar 10 Jahren verfügbar ist. War es schon bisher unsicher, ob elektronische Daten noch nach Jahren zugänglich sind, allein weil sich die Datenformate und die Lesetechnik ändern (wer kann heute noch Lochkarten auswerten oder DOS-basierende Datenbankdateien auslesen), beschleunigt sich der Informationsverlust im Internet durch den Umstand, dass die Verfügungsrechte über die Inhalte stark dezentral und autonom ausgestaltet sind. Dies ist schon jetzt für das wissenschaftliche Arbeiten ein großes Problem. Bisher kaum thematisiert ist die Problematik indes für den Bereich des Rechts. Dabei ist es gerade in diesem Bereich nicht hinnehmbar, wenn Informationen nicht reproduzierbar sind und damit im Ergebnis verloren gehen. Die wohl einzig relevante Möglichkeit, Informationen dauerhaft verfügbar zu halten, bleibt nur auf die Migration zwischen Datenträgern beschränkt. Dabei erscheint der im Hinblick auf Dauerhaftigkeit sicherste Datenträger auch heute noch das Papier zu sein. Die Schwierigkeiten der Sicherung elektronischer Informationen erfordern es, den Auftrag der Bibliotheken als Dokumentationsstellen zu erweitern. Die mit der zunehmenden Nutzung des Internets als Publikationsplattform einhergehende Aufgabe der dauerhaften Datensicherung bedeutet für die Bibliotheken auch einen zusätzlichen Bedarf an Finanzmitteln für die Schaffung und Bereithaltung der Infrastruktur und einen zusätzlichen Bedarf gerade auch an Personalstellen, um letztlich die Dokumentation adäquat absichern zu können. Dabei geht es hier nicht um die Sicherung eines individuellen Zugangs zum Recht, sondern um die Sicherung des Zugangs zum Recht für das Gemeinwesen als solches und in diesem Sinne dann mittelbar auch um den Zugang des Einzelnen. Wenn selbst im Bundesjustizministerium die Rechtsquellen in ihrer Urschrift in elektronischer Form auf physischen Datenträgern oder gar in virtuellen Netzwerken abgelegt sind (oder sein werden), so kommt der sichernden Dokumentation eine besondere Bedeutung zu. Immerhin hat der Gesetzgeber die diesbezüglichen Probleme zumindest im Ansatz erkannt. So sieht der Entwurf eines „Gesetzes über die Deutsche Nationalbibliothek“[Fn15] eine Novellierung des Gesetzes über die Deutsche Bibliothek, in § 2 Nr. 1 a, als Aufgabe der Bibliothek nunmehr vor, Medienwerke zu sammeln. Dabei umfasst der Begriff der Medienwerke gemäß § 3 Abs. 3 des Entwurfs ausdrücklich auch der Öffentlichkeit zugängliche Darstellungen in öffentlichen Netzen (sog. Medienwerke in unkörperlicher Form). Wie eine solche Sammlung tatsächlich effektiv ausgestaltet werden kann, in welcher Form die Sammlung erfolgen wird, welches Trägermaterial für die Datensicherung Verwendung findet, ist noch nicht endgültig geklärt. Immerhin plant der Bundesgesetzgeber Investitionen in Höhen von bis zu 1,6 Mio. Euro für die Schaffung der technischen Infrastruktur und weitere Finanzmittel für die Einrichtung von bis zu 28 Personalplanstellen.[Fn16] Rechtssoziologische Aspekte des Informationsverhaltens von Bürgern
Gesetze wenden sich an die Allgemeinheit, da sie so genannte generell abstrakte Regelungen enthalten. Wie erwähnt, hat das Bundesverfassungsgericht das Publizitätsgebot ausdrücklich hervorgehoben.[Fn17] Dies ist auch plausibel, da nur das veröffentlichte Gesetz auch wahrgenommen werden kann. Alles andere führt zu Willkür oder in den Wahnsinn, wie ihn Franz Kafka in seinem Werk „Der Prozeß“ beschreibt. Aber wie weit geht dieses Gebot? Muss die Möglichkeit zur Kenntnisnahme als solche bestehen, also ein Gesetz überhaupt in irgendeiner Form öffentlich zugänglich sein oder muss die Möglichkeit auch ganz konkret gegeben sein? Während sich das Bundesverfassungsgericht noch mit der Feststellung begnügt, dass die Möglichkeit der Kenntnisnahme eines Gesetzes nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein darf[Fn18], finden sich in der juristische Kommentarliteratur Konkretisierungen dahingehend, dass amtliche Verlautbarungen „in einem staatlich vertriebenen, frei käuflichem Druckwerk“ erfolgen sollen.[Fn19] In diesem Zusammenhang wäre es interessant, einmal die Zahl der privaten Abonnenten des Bundesanzeigers oder der Leser des Bundesgesetzblattes zu erheben. Tatsächlich dürfte das Interesse an der Kenntnisnahme von Gesetzen äußerst gering ausgeprägt sein. Dieser Umstand ist für das Funktionieren der staatlichen Ordnung auch unproblematisch. Denn aus der Feststellung, dass der einzelne
Bürger in aller Regel die veröffentlichten Gesetze nicht
zur Kenntnis nimmt, folgt nicht, dass er deren Regelungsgehalt nicht
befolgen wird. Das staatsrechtliche Gebot, Gesetze zu veröffentlichen,
sichert zum einen die Möglichkeit des Kennens, indem durch
die Publikation eine für alle, auch für die staatliche
Gewalt, verbindliche Fassung des Gesetzes „bekannt“
gemacht wird und damit eine gesicherte Textgrundlage besteht und
zum anderen das Gesetz physisch in die Welt tritt.[Fn20]
Weiterhin stellt sich die profane Frage nach dem individuellen Zugang
als Zugangswillen. Gesetze nur mehr im Internet zu publizieren,
bedeutet die Abkehr von einem jahrhundertelangen Publikationsverfahren
und postuliert damit einen einhergehenden tief greifenden Wandel.[Fn21] Dem entgegen wird in der Rechtssoziologie die Frage ernsthaft diskutiert, wer tatsächlich Adressat einer Rechtsnorm ist bzw. sein sollte. Dabei besteht freilich eine gewisse Scheu, es geradehin zu verneinen, dass der Einzelne, an den sich das Gebot richtet, auch Adressat sei. Vor dem Hintergrund des schwierigen textlichen Zugangs zum Gesetz ist die Annahme keinesfalls abwegig, primärer Adressat eines Gesetzes sei die juristische Fachwelt. Dem juristischen Laien könne sich der Regelungsgehalt besser über Intuition oder über Translation erschließen. Kein geringerer als Niklas Luhmann behauptete, es lohne für den Einzelnen nicht einmal die Kenntnisnahme der Gesetze und der Laie tue geradezu gut daran, dies gar nicht erst anzugehen, da die Veränderungshäufigkeit jede eingehende Befassung unterminiere. Dies alles bedeutet nun nicht, dass der Einzelne in seliger Unkenntnis der für ihn relevanten rechtlichen Regelungen sein Leben verbringen kann. Eine Grundkenntnis relevanter Regelungen von Lebenssachverhalten, im Ergebnis also von Verhaltensanweisungen im Miteinander, ist nicht allein wünschenswert, sondern zuweilen zur Befriedung des Zusammenlebens unabdingbar. Nur wird dabei die Kenntnis des Rechts zumeist nicht aus Primärquellen, also den Gesetzen, bezogen, sondern aus vermittelnden Quellen oder aus einem oftmals erstaunlich präzisen Rechtsgefühl. Das Desinteresse des juristischen Laien an der konkreten Kenntnisnahme der Gesetze ist dabei auch nachvollziehbar. Denn für ihn bleibt die Kenntnisnahme der Gesetze meistens in jeder Hinsicht folgenlos. Der inhaltliche Zugang zum Recht ergibt sich eben noch nicht allein aus der Verfügbarkeit. Im besonderen Maße ist dieser Zugang geprägt von einem textlichen Zugang. Und dabei erschwert nicht allein der Jargon und eine damit einhergehende Kontextabhängigkeit, sondern auch ein hohes Maß an Intertextualität dieses Verständnis. Es ist nicht selbstverständlich, dass der juristische Laie den ihn betreffenden Lebenssachverhalt nach erfolgter Gesetzeslektüre in die passende juristische Fallgruppe übersetzen könnte, um „sein“ Recht zu erkennen. Dabei sind es gerade die alltäglichen Lebensbereiche, die Bereiche also, in denen das Interesse an einer rechtlichen Regelung für den Einzelnen am größten ist, deren rechtliche Ausgestaltung sich aus der Gesetzeslektüre kaum nachvollziehen lässt. Schon das Recht der Kaufverträge etwa, jeden Tag von jedem mehrfach eingesetzt, bleibt in seinen Details ohne juristische Bildung kaum erfassbar. Allein das gern als Beispiel genannte „Abstraktionsprinzip“ im deutschen Kaufvertragsrecht, die Trennung zwischen einem verpflichtendem Rechtsgeschäft (Kauf) und einem verfügendem Rechtsgeschäft (Übereignung) ist für den juristischen Laien weder plausibel noch aus dem Gesetzestext ohne weiteres zu entnehmen, geschweige denn in seinen Folgen abzuschätzen. Und doch – auch ohne ein Wissen um die Einzelheiten des Kaufrechts ist es dem Bürger ohne Einschränkung möglich, Kaufverträge rechtsgültig und zu seinem Vorteil abzuschließen. Selbst die komfortablen Angebote im Internet, so die eingangs genannte Plattform www.gesetz-im-internet.de, vergesellschaften den Zugang zum gesetzten Recht tatsächlich nicht. Der bloße Umstand, dass alle Normen des Bundesrechts dort kostenlos abrufbar sind, hilft dem juristischen Laien nicht beim Gesetzesverständnis. Unabhängig vom textlichen Zugang stört bei dem genannten Angebot schon, dass die Alphabetische Ordnung nicht am Titel des Gesetzes ausgerichtet ist, sondern an der (oft nichtamtlichen) Abkürzung. Wer also die „Anordnung zur Durchführung der Bundesdisziplinarordnung für die Deutsche Bibliothek“ sucht, muss dies bei der alphabetischen Recherche unter der Abkürzung „DBiblBDODAnO“ tun. Auch die eingangs genannten juristischen Datenbanken sind trotz einfach gehaltener Suchoptionen nur für den Juristen intuitiv. Der juristische Laie wird sich häufig über unüberschaubar große Treffermengen ärgern oder bei der konkreten Suche gänzlich scheitern. Doch auch wenn nach alledem der Einzelne einen unmittelbaren Zugang zum Recht nicht hat, so verliert er dadurch nicht seine Rechte. Schließlich wird ein Zugang zum Recht zumeist im Streit relevant, wenn also das eigene Recht durch einen Dritten negiert wird. In diesem Fall lässt sich der Zugang zum Recht nicht im Internet, nicht im Fernsehen und nicht durch eigene Lektüre bestmöglich herstellen, sondern durch professionelle juristische Vermittlung. Fazit Ist das Recht im Zeitalter des Internet also noch für alle zugänglich? Eine vollständige Verschiebung der Informationsangebote in das Internet ist aus verschiedenen Gründen problematisch. Eine Schwierigkeit sind die bestehenden oder auch individuell gewollten Zugangsbarrieren. Das zentrale Problem für den Zugang ist aber die dauerhafte Dokumentation und damit nachhaltige Informationssicherung, denn die eigentliche Gefahr für den Zugang zum Recht, also für die Verfügbarkeit des Rechts bzw. der Rechtsinformationen, ist der Datenverlust. Gerade das Recht, mit dem Impetus des Unvergänglichen behaftet, ist dem Grunde nach zum Medium Internet mit seinen flüchtigen Informationen schwer kompatibel. Andererseits können weder der Gesetzgeber noch die öffentliche Verwaltung dieses Medium ignorieren. Dies umso weniger, als es neue Möglichkeiten der Teilhabe gerade für den Einzelnen eröffnet. Um auch im Zeitalter des Internet den Zugang zum Recht für alle zu sichern, bedarf es daher vor allem einer nachhaltigen und umfassenden Dokumentation, gerade auch um die verbindliche Fassung eines Gesetzes zu sichern und damit Rechtssicherheit erst zu ermöglichen. Dies ist eine Aufgabe, die auf die Bibliotheken zukommen wird und auf die diese bisher nur ungenügend vorbereitet wurden. Hier ist der Gesetzgeber gefordert, nicht allein Kommunikationswege im Internet zu ebnen und Informationsangebote zu etablieren, sondern flankierend auch den Bibliotheken die notwendigen gesetzlichen Grundlagen und vor allem auch die finanziellen Mittel zur Verfügung zu stellen, der zusätzlichen Aufgabe gerecht werden zu können. Der Einzelne riskiert zunächst wenig, wenn er nicht unter www.gesetze-im-internet.de die „Ausführungsverordnung zur Konzessionsabgabenverordnung“ einsehen kann. Für das Funktionieren des Gemeinwesens als solches ist eine dauerhafte Sicherung des Zugangs zum Recht dagegen unverzichtbar, ja lebensnotwendig.
Fußnoten
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3] [Fn
4] [Fn
5] [Fn
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7] [Fn
11] [Fn12] [Fn
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19] [Fn
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